Lidiando con la crisis: la política europea de M. Rajoy, por Andrea Betti (UPCO – ICADE) y J. M.ª Marco (UPCO – ICADE)

a pasado más de un siglo desde la muy citada afirmación de José Ortega y Gasset, según la cual, frente a los problemas de España, “Europa es la solución”. Históricamente, muchos pensadores, gobernantes y ciudadanos españoles vieron en Europa “un proyecto de reforma social y moral” (Beneyto, 1999: 14), para dejar atrás la crisis de identidad, sucesiva al derrumbe imperial de finales del siglo XIX, y el desorden político y el autoritarismo del siglo XX. De aquí, la idea de “europeización” ha adquirido una importancia central en la historia de España, como solución de sus problemas económicos y políticos y como trampolín para volver a proyectar sus intereses en el mundo. No es fácil encontrar otros ejemplos de países europeos que han “establecido un eslabón tan estrecho entre el propio proyecto de refundación nacional … y la integración europea, entre la identidad española y la identidad europea” (311). Desde su adhesión en 1986, la integración de España ha sido una historia de éxito y de amplio consenso nacional. A pesar de varios desacuerdos entre los dos principales partidos, Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Partido Popular (PP), sobre cómo defender los intereses de España en la Unión Europea (UE), la pertenencia al proyecto se ha considerado, en general, irreversible.

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Sin embargo, ninguna historia de éxito está exenta de problemas. Esta percepción de irreversibilidad fue cuestionada durante la gran recesión, empezada en 2008. Por primera vez, Europa vino a significar para España “precipicio” y no solo salvación (Moreno Juste, 2013: 74). El hecho de que no se asociara de manera tan evidente a la solución de los problemas nacionales sentó las bases para una inédita politización de la UE. Aunque la mayoría de la ciudadanía y de los partidos siguen apoyando la UE, el europeísmo “a priori” de España ya no se puede dar por hecho (Martín de la Guardia, 2015: 16). Las políticas de ajuste económico impulsadas por las instituciones europeas generaron mucho descontento y facilitaron el surgimiento de movimientos que no se identifican de manera tan clara con el proceso de integración.

Dinámicas parecidas de politización de la UE se encuentran en muchos países miembros. Su estudio resulta particularmente relevante para entender la evolución del proceso de integración europea. Por mucho tiempo, la UE ha sido interpretada como un proceso de “despolitización”, basado en la idea de que “no [había] alternativa a la implementación de las políticas públicas europeas” y al “creciente papel de las instituciones regulatorias no-mayoritarias” (Lequesne, 2018: 9588; Majone, 1996). En cambio, a partir del Tratado de Maastricht, en 1992, y aún más con la crisis de 2008, se observa, en los países miembros, una voluntad, por parte de varios actores nacionales, de politizar el proceso de integración, generando disputas ideológicas sobre su legitimidad (Hooghe y Marks, 2009; van der Eijk y Franklin, 2004). Ejemplos recientes de tales disputas han sido el recurso de constitucionalidad sobre el European Stability Mechanism (ESM) frente al Tribunal Constitucional alemán en 2014, el Brexit en 2016, o la negociación sobre el Fondo de Recuperación, aprobado en julio 2020, para paliar los efectos económicos de la COVID-19.

Para entender la politización de la UE en España, se analizará la política europea de los gobiernos del PP, presididos por Mariano Rajoy (2011-2018). En esta etapa, la atmosfera de descontento sobre la UE obligó el gobierno a elaborar una estrategia en defensa del proceso de integración. A través del estudio de esta estrategia, se explorarán, en primer lugar, las ideas del gobierno sobre las relaciones entre España y la UE en los contextos de crisis, nacional y europeo, a los que tuvo que enfrentarse. En segundo lugar, se analizarán sus ideas sobre cómo España y la UE deberían salir de la crisis y contrarrestar el descontento hacia la integración. Las ideas de los gobernantes actúan como el “punto de conexión entre la política doméstica y las relaciones internacionales.” Su estudio ayuda a entender la política europea como el resultado de una interacción constante entre factores nacionales y europeos (Brighi, 2007: 104). Además, permite hallar las continuidades y discontinuidades en materia europea de un gobierno (Brighi, 2013), en este caso el de Rajoy, frente a los precedentes gobiernos nacionales.

2. España en la UE: debates y controversias

La relación entre España y la UE se ha interpretado como un proceso gradual de “europeización”, basado en una promesa de modernización del sistema económico, y de democratización del sistema político (Powell, 2010). Desde el punto de vista de la política exterior, por europeización se suele entender el resultado de tres procesos distintos. “Desde arriba” (top down), “se refiere a los cambios en las políticas exteriores causados por la participación a lo largo del tiempo en el proceso de creación de política exterior a nivel europeo.” En este sentido, la pertenencia a la UE contribuye a modificar los intereses nacionales de sus estados miembros. “Desde abajo” (bottom up), es la “proyección de las preferencias, ideas y modelos políticos nacionales al nivel de la UE”. Esto se refiere a la capacidad de los estados miembros de poner en la agenda de la UE cuestiones particularmente importantes para sus intereses nacionales. Finalmente, el proceso consiste en la “redefinición de los intereses e identidades nacionales en el contexto europeo” (Wong e Hill, 2011: 4). Durante estas interacciones, se pueden alternar momentos de inercia, resistencia, acomodación, es decir, adaptación instrumental a las reglas para evitar infracciones, absorción, esto es, coherencia entre normas nacionales y europeas, o transformación (Exadaktylos y Radaelli, 2012; Featherstone y Radaelli, 2003). Desde el punto de vista español, “la pertenencia…a la…UE ha sido determinante para la formulación de la política exterior de la España democrática” (Barbé, 2011: 93; Morata y Mateo González, 2007; Closa e Heywood, 2004). Dependiendo de la fase histórica, se han alternado momentos de europeización desde arriba, es decir de adaptación y transformación nacional, y desde abajo, es decir de defensa más asertiva de los intereses españoles en la UE.

Además, la historia de España en la UE se relaciona con el tema del “consenso nacional” en política exterior, entendido como “el acuerdo entre los principales partidos políticos de un Estado en cuanto a las líneas o coordenadas maestras, prioridades y principios básicos que deben definir la política exterior de ese Estado.” Esto no significa que no pueda haber desacuerdos sobre “los desarrollos y despliegues concretos de esa política exterior”, ya que estos están sujetos a “los planteamientos políticos e ideológicos y al proyecto de gobierno del partido o partidos gobernantes” (Del Arenal, 2008: 6-7). Sin embargo, significa que los intereses nacionales no deberían depender de la mayoría parlamentaria del momento, y los debates políticos deberían limitarse a cómo perseguirlos. Pese a esto, en correspondencia con momentos de transformación o crisis, internacional o nacional, pueden surgir discursos y actores que cuestionan el consenso existente, argumentando que es necesario sustituir o modificar la concepción dominante del rol internacional del país y de sus intereses nacionales (Wehner y Thies, 2014; Cantir y Kaarbo, 2012; Aggestam, 2006;). En el debate sobre España en la UE han prevalecido los momentos de consenso nacional, aunque no han faltado etapas de desacuerdo partidista.

A partir de estos dos debates, europeización y consenso nacional, la integración de España en la UE puede ser dividida en tres grandes fases. (…)

Seguir leyendo en Emilio Sáenz-Francés (coord.), España en Europa. Percepciones e introspecciones, Taurus, 2023.